【学习资料】《政府采购法》：立足新阶段展望新未来

《政府采购法》：立足新阶段展望新未来

《中华人民共和国政府采购法》自颁布以来已走过20年。20年前，全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国政府采购法》，我国首部关于政府采购的专门法律就此诞生。从此，我国的政府采购有了根本遵循，标志着我国政府采购制度从此步入了法治化、规范化的轨道。

政府采购法律制度体系日益健全。在这20年中，政府采购法治建设始终贯穿其中，始终为政府采购事业保驾护航，国家陆续颁布了一系列法律法规。2004年，财政部颁布《政府采购货物和服务招标投标管理办法》《政府采购信息公告管理办法》《政府采购供应商投诉处理办法》；2005年，财政部《政府采购代理机构资格认定办法》颁布；2011年，财政部与工业和信息化部印发《政府采购促进中小企业发展暂行办法》；2013年，财政部《政府采购非招标采购方式管理办法》颁布；2015年，国务院公布《中华人民共和国政府采购法实施条例》；2017年，财政部《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部87号令）颁布替代旧的18号令，2018年，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过的《深化政府采购制度改革方案》（以下简称《深改方案》）强调，加快形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度。为此，财政部启动了政府采购法以及相关制度的修订工作并于后续发布了《政府采购需求管理办法》、《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》、《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》等相关法律法规。

政府采购规模逐步扩大。政府采购范围由单纯的货物类采购扩展到工程类和服务类采购，从传统的办公用品采购，逐步扩大到政策研究、标准制订等履职服务，以及各类基础设施建设和医疗、养老等公共服务领域；全国政府采购规模由2002年的1009亿元增加到2021年的3.64万亿元，占GDP的比重由不足1％提高到3.2％。

经过20年的发展，我国政府采购领域制度法规不断完善，政府采购工作的管理理念、管理机制、执行方式和政策功能发生了深刻变化。为了适应新时期政府采购工作要求，紧紧围绕政府采购改革目标，加快完善政府采购制度建设，优化营商环境，助力地方经济高质量发展，需要政府采购工作者针对当前政府采购法制建设中的缺陷以及针对缺陷进行的完善措施，进行探究与讨论破解理论实务中存在的疑难问题，更好地发挥政府采购的经济社会效益。

一、推行政府采购代理的意义

引进代理采购，对政府和企业都是有益的，既可以节省人力资源成本又能合理的运用采购资金，保证采购项目的高质量，减少国家资源的浪费，提高公共服务的效率和效果，又可以为供应商提供公平竞争的市场环境，还可以堵住采购活动中的腐败源头，有效保证单位经济活动合法合规，降低政府采购活动的各项风险，对规范政府采购行为具有十分重要的作用。

二、我国政府采购代理存在的问题

随着采购代理机构资格认定行政许可的取消，代理机构发展迅速，但整体素质令人堪忧，无论是采购代理机构自身组织建设，还是专业代理人员业务素质，没有严格按照政府采购代理机构管理暂行办法执行到位。一方面是政府采购专业人员的培养远远落后于快速增长的采购代理机构；另一方面是代理机构又急需分享政府采购这块大蛋糕，造成了错位缺项，监管缺失。代理机构目前停留在程序上的代理，没有做到专业化和精细化。

三、我国政府采购制度的完善

1.以新发展理念健全政府采购制度机制

建立适应时代要求的现代政府采购制度，就必须坚定不移地贯彻新发展理念，就必须要在深化改革的进程中发扬创新精神，主要包括以下几点：

一是在制度目标方面。“十四五”规划提出要“完善促进中小微企业和个体工商户发展的法律环境和政策体系”“形成高效规范、公平竞争的国内统一市场”以及“持续优化市场化法治化国际化营商环境”。这些要求体现了国家在经济发展进程中对中小企业、公平竞争以及营商环境的重视。今后，需要在《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》的基础上，继续探索相关制度的制定和细化，为更好落实政府采购的目标提供法治环境和制度保障。

二是在体制机制方面。过去政府采购的制度目标更倾向于严管采购程序，预防滋生腐败。但经过近二十年的实践发现，这种模式一定程度上造成了采购工作重程序、轻结果的倾向，忽视了需求管理和履约验收的作用，阻碍了采购质效的进一步提升。在这一背景下，体制机制的创新势在必行，通过以还权于采购人为主线，不断优化完善其履行主体责任的体制机制，在充分行使权力的同时严格责任落实，避免政府采购制度流于程序的困境。

三是在程序规则方面。要对不适应当前实际需求的规则进行突破。例如，《深化政府采购制度改革方案》（以下简称《深改方案》）提出在专家评审中允许采购人在一定条件下自行选择专家；增加采购人代表在评审委员会中的权重；将评审结果的性质从决策转向建议等。这些规则的创新将更有利于采购人在评审环节发挥主观能动性，提升专家与项目的匹配度，加强评标报告对后续合同签订及履约验收工作的指导作用。

四是在采购理念方面。随着采购项目类型的多元化以及内容的复杂化，“最低价中标”在某些类型项目中容易导致低价冲标、影响采购质量的弊端愈发明显。因此，财政部在2019年两会期间答复人大代表建议时就提出，将调整最低价优先的交易规则，研究取消最低价中标的规定，按照高质量发展的工作要求着力推进优质优价采购。

2.以新发展理念引导采购政策落实

《深改方案》指出，要强化政府采购政策功能，落实创新、绿色、中小企业发展等政策目标，根据各类支持对象的市场供给、竞争能力、产业发展，综合运用强制采购、优先采购、首购、订购等措施，强化采购政策的指向性和有效性。政府采购作为财政支出的重要组成部分，理应发挥其在国民经济发展中的宏观调控作用，主要通过以下几个方面体现：

一是支持企业技术创新。政府采购一项重要的制度目标就是根据国家经济发展的要求，有针对性地为一些重点行业和产业提供支持。在当前国内国际经济形势的背景下，贸易摩擦逐渐加剧，加入GPA后也将给国内产品和供应商带来冲击。为了响应“十四五”规划中“提升企业技术创新的能力，促进各类创新要素向企业聚集”的要求，应当加强政策指引和制度保障，落实对自主创新产品的支持；为创新产品设计符合其特点的评审机制，突出对其研发创新能力和创新产品水平的评价；打造符合创新产品评审需要的专业化队伍，培养采购人使用创新产品的意识，为创新技术的落地给予一定的试错空间。通过上述方式，逐步推动社会资源向创性型企业倾斜，加速推进国民经济核心领域和前沿领域的科技创新能力，加快建设科技强国。

二是为绿色发展提供保障。2017年末，时任财政部副部长刘伟在全国政府采购工作会议上的讲话中指出：“政府采购要继续完善政策手段，积极拓展政策功能目标，健全支持创新和绿色等采购政策，贯彻落实新发展理念。”当前，一些地方和部门对如何在政府采购活动中践行绿色采购的理念总结了一些有益的做法和成果。例如，《海南省绿色产品政府采购实施意见（试行）》（2019年）中要求党政机关公务用车强制采购国产清洁能源绿色汽车，将低挥发性涂料、油漆和有机溶剂产品纳入绿色政府采购范围，实施优先采购；上海市财政局在《关于完善政府采购评价体系推动绿色发展的建议》（2018年）中提出在开展政府采购活动时使用更高、更新的绿色评价标准和评价体系。上述文件对以往的“节能、环保产品品目清单”的范围做了一定扩展，对绿色产品的评价体系做了细化，体现了绿色采购不应局限于终端产品，而应转向关注整个生产、工作全流程的新理念。此外，对党政机关及事业单位开展合同能源管理等服务也为促进绿色发展提供了保障。

三是助力脱贫攻坚。“十四五”规划提出，要“巩固拓展脱贫攻坚成果，坚持和完善社会力量参与帮扶等机制。”政府采购作为财政调控手段中的重要一项，“有助于帮助贫困人口增收脱贫，调动贫困人口依靠自身努力实现脱贫致富的积极性，促进贫困人口稳定脱贫和贫困地区产业持续发展”，在打赢脱贫攻坚战中需要发挥重要作用。在制度层面，财政部与国务院扶贫办于2019年印发《关于运用政府采购政策支持脱贫攻坚的通知》，鼓励各级预算单位“优先采购贫困地区的农副产品”“优先采购国家级贫困县域内特定物业公司提供的物业服务”。下一阶段，各地区可以结合地区实际情况，健全政府采购扶贫常态机制，加强信息共享，使扶贫对接更精准，在疫情、自然灾害等关键时期发挥扶持作用；相关部门进一步充实销售平台农产品类型，充分利用规模效应，减少物流运输等中间环节成本，不断提升扶贫实际效果。

“十四五”规划的实施，将开启我国全面建设社会主义现代化国家新征程。我们应当以新发展理念为引领，以贯彻《深改方案》为目标，以创新的理念不断完善政府采购的制度体系，充分发挥政府采购在重点产业领域的政策指引作用，加速推动现代政府采购制度的建立。